Die Weiterentwicklung der Armee im Spannungsfeld der Finanzen

Die “Chance Schweiz” ist ein Arbeitskreis für Sicherheitsfragen, der sich um die schweizerische Sicherheitspolitik in ihrer ganzen Breite befasst. Als Mitglied schätze ich die Veranstaltungen der “Chance Schweiz”, weil durch die meist überblickbare Anzahl Besucher einfacher Kontakt zu den hochrangigen Gästen geknüpft werden kann, was an anderen Veranstaltungen kaum möglich ist. Aus beruflichen Gründen konnte ich die letzten zwei Jahre an keiner Veranstaltungen der “Chance Schweiz” mehr beiwohnen und es freute mich deshalb ausserordentlich, dass ich anfangs Mai am Anlass “Die Weiterentwicklung der Armee im Spannungsfeld der Finanzen” teilnehmen konnte.

Das Thema ist angesichts der Finanzierung des Tiger Teilersatz hochaktuell. Im Armeebericht 2010 schlug der Bundesrat für die Weiterentwicklung der Armee (WEA) einen Bestand von 80’000 AdA mit einem jährlichen Finanzierungsbedarf von 4,4 Milliarden SFr vor (ohne Tiger Teilersatz und ohne Schliessung der Ausrüstungslücken). Faktisch wurde der Armeebericht 2010 von der Sicherheitspolitische Kommission des Ständerates (SiK-S) an den Bundesrat zurückgewiesen. Sie erachtete die im Armeebericht 2010 festgelegten Eckwerte als politische Grössen, die nicht auf gründliche Berechnungen beruhen würden. Deshalb musste Bundesrat Ueli Maurer der SiK-S bis zum 1. April 2011 berechnete Varianten für Armeebestände von 60’000, 80’000, 100’000 und 120’000 Armeeangehörige unterbreiten und dabei Gliederung, Ausrüstung, Leistungsprofil, Priorisierung der Einsätze, Investitions- und die Betriebskosten bei vollständiger Ausrüstung darlegen. Zwei dieser Varianten sind in der unten abgebildeten Tabelle aufgeführt, welche eine Übersicht gibt, wie sich die Eckwerte für die Armeeplanung in den letzten eineinhalb Jahren verändert haben:

Zwei Punkte sind ersichtlich: die Armee bleibt offensichtlich (wobei der Bundesratsentscheid finanziell die schlechteste Variante darstellt) und der Bundesratsentscheid respektiert den Parlamentswillen nicht.

Zwei Punkte sind offensichtlich: die Armee bleibt unterfinanziert (wobei der Bundesratsentscheid finanziell die schlechteste Variante darstellt) und der Bundesratsentscheid respektiert den Parlamentswillen nicht.

Mit dem Bundesbeschluss vom 29.09.2011 drückte das Parlament seinen Willen klar aus. Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament bis spätestens Ende 2013 eine Botschaft zur Änderung der Rechtsgrundlagen für die WEA vorzulegen, wobei nachstehende Eckwerte einzuhalten sind:

  • Die Armee hält die Kernkompetenz Verteidigung aufrecht und entwickelt sie weiter, unterstützt mit dem Gros und einer Ablösung subsidiär die zivilen Behörden und ist fähig, 1’000 Armeeangehörige für humanitäre Hilfeleistungen und die Friedensförderung einzusetzen.
  • Die Armee verfügt zur Erfüllung ihrer Aufträge über einen Sollbestand von 100‘000 Militärdienstpflichtigen. Die Zahl der Durchdiener (freiwillige) beträgt höchstens 15 % eines Rekrutenjahrgangs.
  • Die Finanzierung muss bei einem Ausgabenplafonds von 5 Milliarden Franken ab 2014 die Einhaltung der Eckwerte sowie die Beseitigung der Ausrüstungslücken und die geplante Ersatzbeschaffung der Kampfflugzeuge (TTE) sicherstellen.

Mit dem Entscheid des Bundesrates vom 25.04.2012 eine Armee mit 100’000 AdA mit einem effektiven Ausgabeplafond von 4,4 Milliarden SFr (4,7 Milliarden SFr abzüglich 0,3 Milliarden SFr, welche in den “Tiger Teilersatz-Fonds” fliessen) ab 2015 zu finanzieren, unterschreitet er nicht nur deutlich die eigenen Vorgaben des Armeeberichts 2010, sondern auch den vom Parlament verabschiedeten Bundesbeschluss.

Update vom 30.10.2013: Ab 2016 erhält die Schweizer Armee 5 Milliarden Franken pro Jahr. Dies hat der Bundesrat am Mittwoch, 30. Oktober 2013 auf Antrag von Bundesrat Ueli Maurer entschieden. Damit entspricht die Landesregierung einem Kompromissvorschlag des Ständerates.

Bundesausgaben seit 1990 aufgeschlüsselt auf die verschiedenen Departemente (Quelle: EFD/VBS).

Bundesausgaben seit 1990 aufgeschlüsselt auf die verschiedenen Departemente (Quelle: EFD/VBS).

In seinem Vortrag zeigte Divisionär Aldo Schellenberg, Chef des Armeestabs, dass das Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) als einziges Departement in den letzten 20 Jahren sein Budget verringert hatte (siehe Diagramm rechts). Die Ausgabenverteilung der Departemente zeigt ausserdem, welche Bereiche der Bund priorisiert. Der Voranschlag 2012 umfasst Bundesausgaben von rund 64 Milliarden SFr wobei beinahe ein Drittel der Ausgaben (rund 21 Milliarden SFr) für die Soziale Wohlfahrt eingeplant ist. Die Altersversicherung alleine schlägt mit rund 10,5 Milliarden SFr zu Buche (Quelle: Eidgenössische Finanzverwaltung, “Voranschlag – Zusatzerläuterungen und Statistik“, Band 3, 2012, p. 21,23). Die Armee XXI wurde auf der Grundlage eines projektierten Armeebudgets von 4,2 Milliarden SFr geplant. Durch Sparmassnahmen wurde der Armee seit der Umsetzung der Armee XXI jährlich rund 500 Millionen SFr vorenthalten. Die Konsequenzen der Unterfinanzierung sind eine Verlotterung der Immobilien und fehlenden Investitionen in die Ausrüstung. Sind die Rekrutenschulen mit Material alimentiert, können nur 3 von 20 Infanteriebataillonen vollständig ausgerüstet werden. Würde auf die Ausbildung verzichtet werden, könnten zusätzliche 4 Infanteriebataillone ausgerüstet werden. Bei gleichbleibender Anzahl Diensttage hat die Armee zunehmend weniger Material zur Verfügung, was zu einer intensiveren Nutzung des Materials führt und als Konsequenz daraus früher ersetzt werden muss (vgl.: “Finanzielle Situation der Armee“, VBS, 04.02.2010). Ein Schützenpanzer wird heute in jährlich 7 Wiederholungskursen eingesetzt, was so nicht geplant war und zu einem erhöhten Verschleiss führt.

Divisionär Schellenberg bezeichnete den Ausdruck “Weiterentwicklung der Armee” als schmeichelnde Umschreibung einer Armeehalbierung. Die Bestandesreduktion auf 100’000 Armeeangehörige wird nicht durch die Ausbildung weniger Soldaten, sondern durch eine Verkürzung der Militärdienstpflicht erreicht werden. So wird ein Soldat nach seiner Rekrutenschule nur noch 5 Wiederholungskurse leisten müssen anstatt den jetzigen 6-7 Wiederholungskurse. Gemäss Bundesrat Ueli Maurer werden als Konsequenz der Bestandesreduktion die Anzahl der Bataillone, Abteilungen und Geschwader von 181 auf 100 reduziert werden (Quelle: “Ueli Maurer bezeichnet Infolecks als Sauerei“, Tagesanzeiger, 15.05.2012). Dadurch wird es nicht mehr möglich sein über das Jahr hinweg dauerhaft 1-2 Bataillone der Kampftruppen im Dienst zu haben, was den Aufbau eines neuen Mobilisierungs- bzw. Bereitschaftssystems notwendig macht. Generell soll die Rekrutenschule bei der WEA auf 18 Wochen festgesetzt werden und (wieder) zwei Mal anstatt wie momentan drei Mal pro Jahr durchgeführt werden. Ebenfalls soll ein zukünftiger Kader der Schweizer Armee wie vor der Armee XXI wieder eine ganze Rekrutenschule als Rekrut bzw. Soldat durchlaufen müssen. Ausserdem existiert die Idee ein Anreizsystem für diejenigen zu schaffen, welche sich für eine militärische Kaderlaufbahn entscheiden: es soll eine Art Ausbildungskonto eröffnet werden, wobei das darauf eingezahlte Geld vom Inhaber nach Abschluss seiner militärischen Kaderausbildung für seine zivile Weiterausbildung genutzt werden kann. Mit der WEA ist generell eine Rückbesinnung auf Altbewährtes festzustellen, erstaunlich ist nur, dass es dazu acht Jahre gebraucht hat. Ob der Bundesratsbeschluss vom Parlament akzeptiert wird, ist anhand der Reaktion der Sicherheitspolitische Kommission des Ständerates eher zweifelhaft. Da die Armee sich für die termingerechte Weiterführung der Planung auf verlässliche Grundlagen abstützen muss, plant sie momentan mit dem Eckwerten, die durch das Parlament Ende September 2011 vorgegeben wurden. Zusätzlich beauftragte Bundesrat Ueli Maurer die Armeeplaner bis Ende September 2012 ein potentielles Sparprogramm vorzulegen. Wo bei einem solchen Sparprogramm der Hebel angesetzt wird und was die Konsequenzen daraus sind, wurde bereits im Armeebericht 2010 festgehalten. Der eine oder andere dieser Sparansätze wird bereits angewendet, wie beispielsweise die Minderung der qualitativen Anforderungen bei Neubeschaffungen beim Typenentscheid des Tiger Teilersatz.

“Weiterentwicklung der Armee” als schmeichelnde Umschreibung einer Armeehalbierung. Seit anfangs Jahr werden weitere 330 M113-Schützenpanzer verschrotte. 2006 wurden bereits 550 M113 verschrottet. Auf dem Bild demontieren Arbeiter der Thevenaz-Leduc SA in Ecublens, Waadt einen dieser Schützenpanzer (03. August 2006).

“Weiterentwicklung der Armee” als schmeichelnde Umschreibung einer Armeehalbierung. Seit anfangs Jahr werden weitere 330 M113-Schützenpanzer verschrotte. 2006 wurden bereits 550 M113 verschrottet. Auf dem Bild demontieren Arbeiter der Thevenaz-Leduc SA in Ecublens, Waadt einen dieser Schützenpanzer (03. August 2006).

Alt-Nationalrat Paul Fäh ergänzte die Ausführungen von Divisionär Schellenberg mit der finanzpolitischen Sichtweise. Ob es einem passt oder nicht: Finanzen, nicht Wünsche befehlen am Schluss. Auch wenn Fäh dem Bundesratsbeschluss in den folgenden parlamentarischen Debatten schlechte Chancen einräumt, werden die im September 2011 noch vorgesehenen 5 Milliarden SFr kaum mehr gesprochen werden. Es ist anzunehmen, dass am Schluss ein Kompromiss erzielt wird, bei dem ein Ausgabeplafond von rund 4,8 Milliarden SFr inklusive Tiger Teilersatz und Schliessen der Ausbildungslücken die besten Chancen haben wird. Die Finanzierung des Tiger Teilersatz ist momentan immer noch ungelöst, denn der vom Bundesrat vorgeschlagene Fond hat wenig Chancen im Parlament. Gemäss Fäh findet der Tiger Teilersatz und die WEA im Parlament eine dünne Mehrheit. Sollte die Bevölkerung bei einem Referendum über ein Gesamtpaket (Finanzierung des Tiger Teilersatz und WEA) entscheiden können, so würden die Chancen auf eine Zustimmung höher liegen, als wenn nur über den Tiger Teilersatz abgestimmt würde (was bei einer Fonds-Lösung wahrscheinlicher sei), denn die Beschaffung neuer Kampfflugzeuge sei argumentativ schwierig zu verteidigen.

Fäh erklärte ebenfalls die Kreditresten, welche der Armee durch die Lappen gingen. Die vom Parlament genehmigten Rüstungsprogramme beinhalten Verpflichtungskredite welche zweckgebunden sind. Durch die Verzögerung des Tiger Teilersatz, wegen unpünktlichen Lieferungen durch die Rüstungsindustrie und wegen personellen Engpässen bei der Armasuisse, welche eine rechtzeitige Beschaffung verunmöglichte, wurden 2010 529 Millionen SFr und 2011 367 Millionen SFr dieser Verpflichtungskredite nicht benötigt. Eine Verwendung für einen anderen Zweck wäre nur dann möglich, wenn dies durch den Bundesrat beim Parlament beantragt würde. Dieser Antrag wurde nicht gemacht, weil Bundesrat Hans-Rudolf Merz dem VBS zusicherte, dass diese Kreditreste auf die folgenden Jahre übertragen werden, was der Ausgabeplafond der Armee grundsätzlich ermöglicht. Die Idee dahinter war, dass Kredite wie ein Guthaben gespart werden und später wieder für Beschaffungen eingesetzt werden könnten. Über das gesamte Bundesbudget betrachtet, funktioniert dieser Ansatz natürlich nur bedingt, denn es existiert keine Kasse für Kreditreste – es handelt sich um einen rein buchhalterischen Ablauf. Als Beispiel: wenn ich für einen Computer einen Kredit von 1’000.- SFr vorsehe, aber dann nur 750.- SFr benötige, habe ich trotzdem nicht 250.- SFr auf meinem Sparkonto. Jedenfalls haben sich die Spielregeln mit dem Rücktritt von Bundesrat Merz und der Übernahme des Finanzdepartements durch Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf geändert. Sie vertritt den Standpunkt, dass die Kreditresten nicht von einem auf das andere Jahr übertragbar sind und damit verfallen. Das VBS kann dagegen nichts unternehmen; dies sind die Folgen eines Finanzhaushaltes bei dem sparsame Departemente bestraft werden.

(Cartoon von Silvan Wegmann)

(Cartoon von Silvan Wegmann)

Wie der Blog der Generalstabsoffiziere am 20. März 2012 berichtete, muss der Bund wegen dem Kauf der Kampfjets und der Erhöhung des Armeebudgets nicht sparen. Diese Auffassung ist natürlich davon abhängig, was unter “sparen” konkret verstanden wird, denn bei Mehrausgaben im VBS können die anderen Departemente ihr Ausgabebudget nicht in dem Masse erhöhen, wie sie es eigentlich bereits vorgesehen hatten. Die projektierten Ausgabebudgets der Departemente sind teilweise mit Mehrausgaben gekoppelt, die aus gefallenen Parlamentsentscheiden herrühren und deshalb nicht beeinflussbar sind. Beispielsweise entschied das Parlament in der Wintersession 2010, dass die Entwicklungshilfe bis 2015 auf 0,5% des Bruttoinlandprodukts erhöht werden soll (dies ist nur ein Beispiel von mehreren und soll nicht bedeuten, dass die Ausgaben für Entwicklungshilfe unberechtigt wären). Dadurch steigen die Bundesausgaben bis 2015 stärker als die Einnahmen. Deshalb entspricht die von den Generalstabsoffizieren suggerierte Auffassung, dass mit den projektierten Mehrausgaben (bzw. Mehreinnahmen) des Bundes auch mehr Geld für die Armee verfügbar sein sollte, nicht mit der Realität überrein – das Geld ist bereits verplant. Der Bund kann seine Ausgaben nicht willkürlich erhöhen: “Der Höchstbetrag für die im Voranschlag zu bewilligenden Gesamtausgaben […] entspricht dem Produkt aus den geschätzten Einnahmen und dem Konjunkturfaktor” (Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt, Art 13 Schuldenbremse); oder vereinfacht: die maximalen Ausgaben müssen in etwa den Einnahmen entsprechen. Ist dieser Betrag erreicht und es kommen neue Ausgaben hinzu, müssen andere bereits geplante Ausgaben gestrichen werden – der Verteilkampf unter den Departementen beginnt. Finanzpolitisch betrachtet macht der Bundesratsentscheid vom 25. April 2012 sogar Sinn und wird deshalb auch von den Finanzkommissionen indirekt unterstützt. Fäh warnte vor der Idee der Lancierung einer pro-Verteidigungsinitiative: in der momentan politischen und finanziellen Situation hätte eine solche Initiative (insbesondere wenn sie sich auf die klassische Landesverteidigung konzentrieren würde) schlechte Karten und ein “Nein” an der Urne hätte eine katastrophale Wirkung auf die Armee. Andererseits beruhigte er, dass die GSoA-Initiative zur Aufhebung der Wehrpflicht ebenfalls wenig Erfolg auf eine Zustimmung habe.

In der Podiumsdiskussion nahmen auch Nationalrat Beat Flach (GLP, AG) und Ständerat Alex Kuprecht (SVP, SZ, Vize-Präsident der Sicherheitspolitischen Kommission des Ständerates) teil. Beide lehnten den Entscheid des Bundesrates ab. Flach bemängelte, dass mit dem Entscheid des Bundesrates die Unsicherheit in diesem Geschäft und allgemein für die Armee wieder erhöht wurde. Ausserdem sei die Fonds-Lösung politischer Unsinn und werde deshalb kaum Rückhalt im Parlament bekommen.

Outtakes
Am 18. Juni 2010 reichte Nationalrat Walter Wobmann (SVP,SO) eine Motion zur Revision des eidgenössischen Finanzhaushaltrechts ein. Damit sollte ermöglicht werden, dass alle Erträge und Einnahmen des VBS in den Folgejahren plafonderhöhend zur Verfügung stehen und nicht in die allgemeine Bundeskasse fliessen. Der Bundesrat empfahl dem Nationalrat anfangs September 2010 die Motion abzulehnen, denn die Gutschrift von Erträgen innerhalb eines Departements zu Gunsten des betreffenden Departements würde eine Ausnahme darstellen. Alle Erträge aller Departemente fliessen in die Bundeskasse, denn die Ausgaben der Departemente werden ebenfalls aus dieser Bundeskasse beglichen. Interessant ist jedoch folgende Aussage des Bundesrates:

Der Plafond ermöglicht […] vor allem der Armee selbst mehr finanzielle Flexibilität, weil dadurch Kreditumschichtungen und die Verschiebung nichtbeanspruchter Kreditreste auf einen späteren Zeitpunkt möglich werden, selbstverständlich unter Vorbehalt der Einhaltung der Schuldenbremse und der Zustimmung des Parlamentes.
Erfahrungsgemäss generiert die Armee im Schnitt jährlich Kreditreste von beinahe 130 Millionen Franken (138 Millionen im Jahr 2007, 160 Millionen im Jahr 2008 und 87 Millionen im Jahr 2009); das beweist, dass das Instrument der Kreditübertragung einem Bedürfnis entspricht. Es relativiert allerdings auch die finanziellen Schwierigkeiten der Armee, auf die sich der Motionär bezieht. Das VBS verfügt also bereits über ein Finanzinstrument, das seinen spezifischen Bedürfnissen angepasst ist. — Stellungnahme des Bundesrates vom 08.09.2010.

Das heisst, dass die Armee zwischen 2007-2011 insgesamt 1,281 Milliarden SFr an Kreditresten nicht verwendet hat. Damit wäre theoretisch bereits 2/5 der 22 Gripen E/F bezahlt. Wie weiter oben bereits erklärt, ist dieses Geld aber reell nicht vorhanden, denn es wurde kein real existierendes Geld gesparrt, sondern das VBS benötigte bloss weniger. Betreffend der Motion: sie wurde in der momentan laufenden Sommersession vom Nationalrat mit 55 zu 115 Stimmen abgelehnt. Nur die Fraktion der Schweizerischen Volkspartei unterstützte die Motion (interessanterweise hat auch Nationalrat Geri Müller (G,AG) für die Motion gestimmt).

Grundlagen

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  3. Voraussichtlich wird die Schweizer Armee auch 2012 ihre Verpflichtungskredite nicht ausnutzen und Kreditreste aufweisen. Jedenfalls berichtet die NZZ letzte Woche, dass der Bund dieses Jahr wahrscheinlich 1,5 Milliarden SFr Überschuss erwirtschaften werde. Dieser Überschuss sei auf deutlich tiefere Ausgaben zurückzuführen, weil durch das tiefe Zinsniveau weniger Zinsen als geplant gezahlt werden müssen, aber auch auf das Vorhandensein grössere Kreditreste bei den Sozialversicherungen und bei der Landesverteidigung.

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