Das aktuelle Bedrohungsbild und mögliche Trends – Migration als sicherheitspolitische Herausforderung

Vor einem Vierteljahrhundert fiel die Berliner Mauer. Seither wird in der Schweiz darüber gestritten, ob Friede herrsche oder Krieg lauere. In drei Sicherheitspolitischen Berichten hat der Bundesrat 1990, 2000 und 2010 versucht, ein umfassendes Bild darzustellen. Mit dem Sicherheitspolitischen Bericht 2015 wird die Frage des aktuellen Bedrohungsbildes zwangsläufig erneut aufgeworfen. Mit einem Podium unter dem Titel “Das aktuelle Bedrohungsbild und mögliche Trends – Migration als sicherheitspolitische Herausforderung” behandelte “Chance Schweiz – Arbeitskreis für Sicherheitsfragen” am letzten Samstag eine aktuelle Facetten dieses Bedrohungsbildes.

Bedrohungsbild der Schweiz
Mit einem einführenden Referat zeigte Dr. Markus Seiler, Direktor des Nachrichtendienstes des Bundes (NDB) die aktuellen Bedrohungen gegen die Schweiz dar. Er orientierte sich dabei am “Sicherheit Schweiz – Lagebericht 2014 des Nachrichtendienstes des Bundes“, welcher anfangs Mai publiziert wurde und auf den in den folgenden Ausführungen Bezug genommen wird.

Im Gegensatz zum Vorjahr blieben die Bedrohungen gegen die Schweiz nahezu unverändert. Insbesondere die Tätigkeiten ausländischer Nachrichtendienste in der Schweiz und der Umfang Dschihadreisender haben zugenommen. Auf strategischer Ebene räumte die Verstärkte Orientierung der USA hin zum asiatisch-pazifischen Raum der russischen Einflussnahme in Europa zusätzliche Handlungsfreiheit ein. Ziel Russlands ist es, mittels gezielter Schaffung und Nutzung von vorwiegend wirtschaftlicher und politischer Abhängigkeiten einen Puffer zwischen sich und dem Westen zu retablieren, den es nach eigener Einschätzung mit den Osterweiterungen von EU und NATO verloren hat. Seit der Jahrtausendwende erhöht Russland seine Verteidigungsausgaben kontinuierlich und seit 2011 läuft ein auf über 500 Milliarden SFr. umfassendes zehnjähriges Rüstungsprogramm, welches die Modernisierung des mehrheitlich veralteten Materials zu Folge haben soll. Insbesondere bei der Luftwaffe sind Fortschritte auszumachen: eine ansehnliche Stückzahl moderner Kampfflugzeuge befinden sich im Zulauf und auch eine Erhöhung der Luftbetankungskapazitäten wird angestrebt. Voraussichtlich 2020 wird Russland über die modernste Luftwaffe auf dem europäischen Kontinent verfügen. Es ist davon auszugehen, dass Russland beabsichtigt, langfristig (über 2025 hinaus) auch wieder über das Potenzial zu verfügen, um einen allfälligen konventionellen Grosskonflikt mit dem Westen bestehen zu können.

Der Arabische Frühling und der damit noch nicht abgeschlossene Umbruch in den nordafrikanischen und arabischen Staaten führte zu einer Verstärkung der Migrationsbewegungen Richtung Europa. Insbesondere in Syrien scheint der Tiefpunkt der Krise noch nicht erreicht worden zu sein. Die Schweiz ist nebst der Migration aus diesen Staaten durch die Bedrohung der Sicherheit von Staatsangehörigen und diplomatischen Vertretungen in der Region, terroristischen Bedrohungen, Entführungsfällen und möglicher Störung des Handels und der Energieversorgung betroffen. Im Bereich der Massenvernichtungswaffen kann die Vernichtung des syrischen Chemiewaffenarsenals und dessen Beitritt zur Organisation für das Verbot chemischer Waffen (OPCW) als Erfolg gewertet werden. Im Zentrum der Besorgnis stehen Iran und Nordkorea, wobei mit dem neuen iranischen Regime erstmals eine reelle Chance besteht, den Atomkonflikt zu lösen. Für die Schweiz bestehen insbesondere Proliferationsrisiken für schweizeriche Firmen, Forschungs- und Bildungseinrichtungen. Zur Sensibilisierung spricht der NDB jährlich rund 1’000 Schweizer Firmen, Forschungs- und Bildungseinrichtungen an.

Die Schweiz selber stellt kein primäres Angriffsziel dschihadistisch motivierten Terroristen dar. Schweizer Bürger und Institutionen im Ausland könnten jedoch durchaus bei Anschlägen Schaden nehmen. Die al-Qaeda ist in ihrem Kern kaum mehr aktiv; ihre Ableger – wie beispielsweise die al-Qaeda in the Islamic Maghreb, die Al-Qaeda in the Arabian Peninsula, al-Shabaab, die al-Nusra-Front und die Mouvement pour l’Unicité et le Jihad en Afrique de l’Ouest stellen jedoch nach wie vor eine grosse Herausforderung dar. Auch wenn der mediale Stellenwert der Boko Haram zugenommen hat, handelt es sich dabei nicht um einen Ableger der al-Qaida. Auch der home-grown Terrorismus und Dschihadreisende spielen eine bedeutende Rolle. Der NDB geht davon aus, dass momentan rund 15 Dschihadreisenden aus der Schweiz (seit 2001 total rund 40 in verschiedenste Konfliktregionen) und rund 2’000 aus dem restlichen Europa in Syrien aktiv sind – trotzdem bleiben beinahe alle diese Fälle, nach nachrichtendienstlichen Kriterien gewertet, unbestätigt.

Im Verhältnis mit anderen Staaten bleibt die Schweiz politisch und wirtschaftlich unter Druck. Es zeigt sich öfters, dass die Schweiz mit ihren direktdemokratischen Instrumente, welche einen von unten nach oben hierarchische Struktur begründen in gewissen Bereichen im Widerspruch zu den von oben nach unten strukturierten europäischen Staaten liegt. In diesem Kontext – und nicht nur durch die USA – haben die verbotenen nachrichtendienstlichen Aktivitäten in der Schweiz zugenommen. Der NDB geht davon aus, dass in der Schweiz dutzende als Diplomaten ausgewiesenen Personen, einige hundert Spione und tausende “Hobby-Spione” in der Schweiz aktiv sein könnten. Übrigens war auch Edward Snowden früher als US-amerikanischer Diplomat in der Schweiz tätig. Seine Enthüllungen haben drei Punkte aufgezeigt: den Umfang, die Tiefe und die Verlinkung der US-amerikanischen Industrie mit der US-amerikanischen Nachrichtenbeschaffung. Deshalb achtet der Bund beispielsweise darauf, dass keine Daten an Firmen ausgelagert werden, welche von US-amerikanischen Firmen abhängig sind.

Das Grenzwachtkorps als Sicherheitsfilter
Bezüglich dem Grenzüberschreitenden Personen- und Warenverkehr fungiert das Grenzwachtkorps (GWK) als Sicherheitsfilter. Dessen Kommandant, Br. Jürg Noth, konnte die aktuellen Herausforderungen des GWK gut vermitteln. 2013 nahm das GWK im Durchschnitt täglich drei kriminelle Banden mit Tatwerkzeug und/oder Diebesgut fest, konnte 46 Personen an die Polizei oder Justizbehörden übergeben, deckte 42 Verstösse gegen das Asyl- oder Ausländergesetz auf, konnte 4 kg verschiedene Betäubungsmittel sicherstellen, zog sechs gefälschte oder nichtzustehende Dokumente ein und deckte 62 Widerhandlungen gegen das Zoll- und/oder Mehrwertsteuergesetz auf. Momentan können schweizweit drei Hotspots identifiziert werden, bei denen das GWK seinen Einsatz über längere Zeit verstärken musste: Genf, Wallis und Tessin. In allen drei Regionen stellt Migration eine der Hauptherausforderungen dar. Beispielsweise begünstigt die grüne Grenze in Genf und die schwach ausgerüsteten französischen Sicherheitsbehörden illegale Grenzübertritte. Dabei setzen die Täter automatische Waffen ein und gehen rücksichtslos vor. Aus dem Süden durchqueren viele illegale Migranten mit dem Zug die Schweiz in Richtung Frankreich, welcher von den französischen Sicherheitsorganen kaum kontrolliert wird. Sowohl das Tessin, wie auch das Oberwallis (insbesondere Brig) sind wichtige Drehscheiben der Schleuser. 2013 wurden im Tessin 72 Schleusser festgenommen, gesamtschweizerisch 211.

Noth bestätigt, dass das Schengener Abkommen löchrig ist, doch mit dem heutigen grenzüberschreitenden Personen- und Warenverkehr sei eine lückenlose Kontrolle illusorisch. Würde die Politik oder die Bevölkerung dies fordern, so sei dies nur mit 3-4 Mal höherem Personalbedarf und mit stundenlangen Wartezeiten an den Grenzübergängen zu realisieren. Nur schon die Wiedereinführung des Kontingent-System nach der Annahme der Eidgenössische Volksinitiative “Gegen Masseneinwanderung” werde für einen Mehraufwand sorgen und damit wichtige Ressourcen des GWK zur Erledigung bürokratischer Arbeiten binden. Man müsse auch die bedeutenden Vorteile von Schengen erkennen: Weil die Schweiz sich nicht in einer Zollunion mit der EU befinde, sei es dem GWK möglich Warenkontrollen durchzuführen und in diesem Zusammenhang auch Personen zu kontrollieren. Ausserdem ermöglicht Schengener Abkommen eine internationale Zusammenarbeit und das Schengener Informationssystem II (SIS II) erhöht die Fahndungsqualität. Durch die Beteiligung an FRONTEX könne die Schweiz direkt Einfluss auf die EU-Aussengrenze nehmen. Dies sei insbesondere auch im Interesse der Schweiz, denn der Zustand der EU-Aussengrenze sei teilweise unbefriedigend. Hier sticht insbesondere die griechische Aussengrenze heraus, welche für illegale Migranten kein Hindernis darstellt. 2013 kam es dort zu beinahe 25’000 illegale Grenzübertritten, davon 51% Syrer. Noch stärker betroffen – teilweise auch überfordert – sei Italien. Seit dem Sturz Muammar al-Gaddafi’s nahm der Migrationsdruck auf Italien stark zu. 2013 reisten hier etwas mehr als 40’000 Flüchtlinge ein, 24% Eritreer und 25% Syrer. Diese Flüchtlinge sind meist in einer schlechten gesundheitlichen Verfassung und als ansteckende Krankheit, stellt insbesondere die Krätze eine Herausforderung für die Grenzbeamten dar. Weitere 7’000 Flüchtlinge reisten aus Marokko nach Spanien ein. Die Ostgrenze spielt eine weniger wichtige Rolle: hier reisten etwas mehr als 1’300 Flüchtlinge in die EU, davon 18% Georgier. Trotzdem investiert die EU insbesondere in den Ausbau der Ostgrenze und vernachlässigt die Südgrenze. Neben den Einsätzen zu Gunsten der FRONTEX, sind Schweizer Grenzwächter auch als Airline Liaison Officers (ALO) an den Flughäfen in Pristina, Dubai und Nairobi tätig. Sie beraten und unterstützen Luftverkehrsunternehmen bei der Dokumentenkontrolle, identifizieren Personen und erstellen Risikoprofile. Natürlich würde das GWK seine Einsätze im Ausland weiter ausweiten, wenn mehr Personal vorhanden wäre, meinte Noth. Bei 2’000 Grenzwächter könne man nicht eine Hundertschaft ins Ausland entsenden – schliesslich habe das Inland Priorität und zur Bewachung eines viel zu kleinen konzipierten Grenzzaunes in Griechenland brauche es nicht zusätliche hochqualifizierte Grenzwächter der Schweiz.

Bei der Aufklärung aus der Luft greift das GWK auf die Mittel der Armee zurück. Hier hat sich insbesondere der Einsatz der Drohne bewährt und Noth unterstrich mehrmals, dass das GWK mehr Drohnen zur Erfüllung seiner Aufgaben benötige (im Zusammenhang mit dem Rüstungsprogramm 2015 sollte man dies im Hinterkopf behalten). In diesem Zusammenhang bedauerte er die abgelehnte Gripenbeschaffung, welche die Aufklärungskompetenz der Luftwaffe erhöht hätte. Das GWK befinde sich in einer vergleichbaren Lage wie die Armee: die Anforderungen würden laufend erhöht, doch diese seien mit weniger Finanzen, weniger Personal und weniger Mittel zu erfüllen. Insbesondere spüre das GWK, den Abzug der Militärischen Sicherheit, welche das GWK jahrelang personell unterstützt habe.

Podiumsdiskussion
In der anschliessenden Podiumsdiskussion begrüsste Nationalrätin Edith Graf-Litscher (SP, TG) die Erarbeitung eines Sicherheitspolitischen Berichtes 2015. Sie erwarte darin die Vorgabe einer konstruktiven Zusammenarbeit zwischen den sicherheitspolitischen Instrumenten. Ausserdem glaube sie, dass mit dem neue Nachrichtendienstgesetz gezielt die “Nadel im Heuhaufen” gefunden werden kann – wie es Seiler während seinen Ausführungen mehrmals erwähnte. Sie musste jedoch zugeben, dass diese Sichtweise nicht von allen Parlamentariern in ihrer Fraktion geteilt wird. Bezüglich der Armee fand sie, dass die Weiterentwicklung der Armee (WEA) in die richtige Richtung gehe, dass die Armee jedoch ohne Probleme personell noch weiter reduziert werden könnte, wenn sie im Gegenzug gut ausgerüstet werde. Im Zusammenhang mit dem zunehmenden Migrationsdruck, seien die friedensfördernden Einsätzen auszubauen, so dass die Lebensbedingungen in den Konfliktregionen verbessert werden könnten.

Noth konnte ihr dabei nicht ganz beiflichten: Auch wenn die KFOR im Kosovo für Ruhe und Ordnung gesorgt hat, so seien deshalb die kosovarische Diaspora in der Schweiz noch lange nicht zurückgekehrt. Seiler gab zu bedenken, dass Pristina zu den Top-Destinationen der Fluggesellschaften in Zürich und Genf gehöre. Nationalrat Walter Müller (FDP, SG) ging noch einen Schritt weiter: der Einsatz im Kosovo sei mehr ein Zugeständnis an die Partnerstaaten, als eine Massnahme zur Verringerung der kosovarischen Migranten in der Schweiz. Ausserdem seien die Probleme im Kosovo noch lange nicht gelöst, unter anderem weil sich die im Norden lebenden Serben sich nicht integrieren wollten (siehe dazu auch H. Ebert, “Der Nordkosovo lässt sich nicht integrieren“, offiziere.ch, 20.09.2011).

Müller bezweifelt den Nutzen eines neuen Sicherheitspolitischen Berichts. Dessen Inhalt sei von den Finanzen gesteuert und begründe dadurch den Abbau der Armee, anstatt dass die tatsächliche Bedrohungen darin als Basis für Massnahmen herangezogen würden. Er wünsche sich eine dynamischere Konzeption der sicherheitspolitischen Instrumenten, so dass sie schneller an die tatsächlichen Bedürfnisse angepasst werden könnten. Er sei nicht dagegen, wenn die Armee neben der Verteidigung auch subsidiär die Zivilen unterstützen würde, doch wenn die Armee nur noch die subsidiäre Unterstützung trainiere, so sei sie im Verteidigungsfall nicht einsatzfähig. In diesem Zusammenhang sei die Neuausrichtung der Armee auf “parapolizeiliche Aufgaben” problematisch. Bevor ein neuer Sicherheitspolitischer Bericht verfasst werde, sollten zuerst die angestossen Massnahmen des letzten Berichtes umgesetzt werden. Die Teilelemente innerhalb des Sicherheitsverbund Schweiz würden beispielsweise noch nicht effektiv zusammenarbeiten und die Arbeitsgruppen (beispielsweise Bevölkerungsschutz, Zivilschutz und Dienstpflicht) hätten noch keine Resultate geliefert. Bezüglich der Gripen-Abstimmung kritisierte er, dass Bundesrat Ueli Maurer offensichtlich keine Eventualplanung zur Hand habe. Dadurch werde unnötig Zeit vergeudet und womöglich sogar die WEA auf die nächste Legislaturperiode verschoben.

Seiler argumentierte, dass es schlussendlich ein politischer Entscheid sei, ob die Erneuerung des Sicherheitspolitischen Berichtes alle fünf Jahre Sinn mache, doch angesichts des allgemein wachsenden militärischen Potentials müsse man eine Vorwarnzeit von 10 Jahre zunehmend in Frage stellen. Auch auf die Frage, wie damit umgegangen werden soll, wenn irgendwann die 2’000 europäischen Dschihadisten aus Syrien zurückkehren würden, müsse eine Antwort gefunden werden.

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Engagiert, reflektiert, differenziert – das ist die Stossrichtung von “Chance Schweiz – Arbeitskreis für Sicherheitsfragen“. Wir sind nicht allein der Tagespolitik verpflichtet, sondern wollen mit einer langfristigen Perspektive aktuelle Reformprozesse begleiten und fördern, und – wo nötig – auch dazu ermuntern. Dabei bringen wir eine ganzheitliche Sicht von Sicherheitspolitik ein.

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