Für den Notfall vorgesorgt ? – Bevölkerungsschutz in der Bundesrepublik Deutschland Teil 1

Von Danny Chahbouni. Danny Chahbouni studiert Geschichte und Politikwissenschaft an der Philipps-Universität Marburg.

Sicherheitspolitik dürften die meisten Menschen mit Auslandseinsätzen der Bundeswehr, den Nachrichtendiensten oder Rüstungsfragen in Verbindung bringen. Diese Themen sind medial omnipräsent und laden ein zu emotionalisierten Diskussionen. Der Bevölkerungsschutz der Bundesrepublik Deutschland führt dagegen seit je her ein Schattendasein, welches in seiner Geschichte nur selten unterbrochen wurde. Grund genug diesen Teil der staatlichen Daseinsvorsorge einmal näher zu betrachten. Während der erste Teil eher eine allgemeine Einführung in das komplexe Thema bietet, soll in Teil zwei Bezug genommen werden auf die Herausforderungen, die sich dem Bevölkerungsschutz durch den erweiterten Sicherheitsbegriff stellen.

Das internationale Schutzzeichen des Bevölkerungsschutzes. Quelle: BBK

Das internationale Schutzzeichen des Bevölkerungsschutzes. Quelle: BBK

Der Weg führt zunächst durch den Dschungel der Begrifflichkeiten: Zivile Verteidigung, Zivilschutz, Katastrophenschutz oder doch Bevölkerungsschutz? Die semantische Vielfalt trügt jedoch, denn es handelt sich vielmehr um eine Projektion der föderalen Strukturen der Bundesrepublik, die eine Aufgabenteilung zwischen Bund, Ländern und Kreisen bzw. Kommunen beschreiben.

Zivilschutz ist eine Verteidigungsmaßnahme, genauer gesagt, eine der Maßnahmen der Zivilen Verteidigung. Diese stellt wiederum einen Teil der deutschen Gesamtverteidigung dar. Zuständig hierfür ist der Bund (Art. 73, I, 1 Grundgesetz) und als Oberste Bundesbehörde für die Zivile Verteidigung das Bundesinnenministerium. Die Komplikationen beginnen jedoch mit dem ersten Blick in das betreffende Bundesgesetz, das sog. Zivilschutz und Katastrophenhilfegesetz (ZSGK).
Dort sind als Zivilschutz „Nichtmilitärische Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung im Verteidigungsfall“ definiert (Vgl. ZSKG §1, 1). Rein praktisch betrachtet hat der Bund also nur die Kompetenz, die deutsche Bevölkerung vor den Gefahren eines Krieges zu schützen. Der eigentliche Katastrophenschutz, also die Bewältigung aller Unglücke, die nicht unmittelbar durch Kriegseinwirkung entstanden sind, obliegen den Bundesländern. Um Doppelstrukturen zu vermeiden, sind die Länder verpflichtet ihre Ressourcen auch im Verteidigungsfall zur Verfügung zu stellen. Der Bund dagegen “erweitert” die Einheiten der Länder mit zusätzlicher Ausstattung, die auch für den Katastrophenschutz zu Friedenszeiten verfügbar ist. Außerdem unterhält der Bund mit dem Technischen Hilfswerk (THW) eine eigene Einsatzorganisation (Vgl. ZSKG §§ 11-14).
Hier stechen zwei Dinge besonders heraus: Erstens birgt ein System mit 16 eigenen Landesgesetzen und extra Regelungen für die Bundesgewalt erhebliches Potenzial für Probleme und Kompetenzgerangel, zumal Katastrophen sich nicht an Landesgrenzen orientieren. Zweitens fällt das zugrundeliegende Bedrohungsbild auf, welches in dieser Form nicht mehr existiert. Diese, auf den ersten Blick recht merkwürdige Kontinuität, klärt sich am Ehesten, wenn die historischen Hintergründe etwas näher beleuchtet werden.

Entwicklung des Luftschutzes in Deutschland bis 1945
Das Feuerwehrwesen hat in Deutschland eine lange Tradition, war aber bis in die jüngste Vergangenheit weitestgehend auf seinen Kernauftrag, sprich die Brandbekämpfung, fokussiert. Die fortschreitende Industrialisierung im 19. Jahrhundert brachte das Problem immer schwerwiegenderer Unfälle mit großen Opferzahlen mit sich, was den Bedarf nach technisch umfassend ausgerüsteten und ausgebildeten Einsatzkräften aufzeigte. Die Initiative zum Aufbau solcher Strukturen hatte aber schlussendlich einen anderen Hintergrund und korrespondierte eng mit der Aufstellung von „fliegenden Verbänden“ innerhalb der Streitkräfte. Ab 1906 begann man damit, sich auch Gedanken über die Abwehr von feindlichen Ballons, Luftschiffen und Flugzeugen zu machen, die bspw. gezielte Angriffe gegen einzelne Gebäude fliegen sollten. Der Luftschutz spielte zwar im Ersten Weltkrieg noch eine untergeordnete Rolle, nachdem aber erstmals Bomben auf grenznahe Kasernen und Munitionsfabriken gefallen waren, begann die Einrichtung eines Flugmeldedienstes und die behördliche Information der Bevölkerung über das Verhalten bei Luftgefahr.

Mit dem Kriegsende und dem Vertrag von Versailles wurden dem Deutschen Reich weitreichende Rüstungsbeschränkungen auferlegt, die eine aktive Luftabwehr verboten. Allgemeine Luftschutzmaßnahmen waren allerdings nicht Gegenstand des Vertrags, was zu einer interessanten Entwicklung führte. Der Leutnant der Pioniertruppe Otto Lummitzsch gründete 1919 aus den Resten der Garde-Kavallerie-Schützen-Division ein Freikorps, die sog. Technische Abteilung. Da der Fortbestand dieses Freikorps durch die Einschränkungen des Versailler Vertrages ebenfalls nicht mehr möglich war, gründete Lummitzsch eine Freiwilligenorganisation, die Technische Nothilfe (TN). Eine elegante Lösung, um weiterhin pioniertechnisches Potenzial nutzen zu können, ohne die Pioniere mit der vorgegebenen Truppenstärke verrechnen zu müssen. Die TN als Freiwilligenorganisation wurde dem Reichsinnenministerium unterstellt und repräsentierte erstmals eine moderne Einsatzorganisation für technische Notfälle, die das Potenzial von Feuerwehren und den Sanitätsorganisationen ergänzte. Neben dem Luftschutz gehörte zu den Aufgaben der TN auch die Hilfe nach großen Unglücksfällen und die Aufrechterhaltung „systemrelevanter“ Betriebe. De facto bedeutete das, dass die Helfer der TN als Streikbrecher eingesetzt werden konnten, was in Anbetracht der politischen Unruhen in der Frühphase der Weimarer Republik entsprechend häufig vorkam.

Das zerstörte Köln nach Kriegsende. An den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges wurde der Zivilschutz der Bundesrepublik orientiert. Quelle: Die Welt

Das zerstörte Köln nach Kriegsende. An den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges wurde der Zivilschutz der Bundesrepublik orientiert. Quelle: Die Welt

Nach der Machtübernahme der Nationalsozialisten gingen die Luftschutzaufgaben vom Reichsinnenministerium über zum Reichsluftfahrministerium. Wenig später wurde der Reichsluftschutzbund gegründet, der die Selbsthilfefähigkeit der Bevölkerung vorantreiben sollte. Die TN wurde zu einer “technischen Hilfspolizei” umgebaut, was ab 1936 die Unterstellung unter das Hauptamt SS mit sich brachte. Lummitzsch selbst musste bereits 1934 sein Amt als Chef der TN niederlegen, weil er sich weigerte, sich von seiner halbjüdischen Frau zu trennen.

Dies sind freilich nur grobe Entwicklungslinien, die Geschichte des Luftkrieges im Zweiten Weltkrieg dürfte hinlänglich bekannt sein. Wichtiger an dieser Stelle ist nochmals den Verlauf der Entwicklung eines deutschen Luftschutzes zu skizzieren: Die Initiative zur Etablierung eines institutionellen Luftschutzsystems resultierte aus der militärischen Bedrohung im Ersten Weltkrieg. Während der Weimarer Republik wurden das System weiter ausdifferenziert, durch operative Strukturen (TN) ergänzt und auch auf friedensmäßige Bedrohungen ausgeweitet, bevor ab 1933 sämtliche Luftschutzmaßnahmen mit dem Herrschaftsapparat der Nationalsozialisten “gleichgeschaltet” wurden. (Erich Hampe “Der Zivile Luftschutz im Zweiten Weltkrieg“, Graefe Verlag, Frankfurt, 1963.)

Neubeginn
Nach Kriegsende wurden sämtliche Luftschutzmaßnahmen und Organisationen, wie z.B. die TN, durch Beschluss des Alliierten Kontrollrats aufgelöst und verboten. Einzig die Feuerwehren blieben als lebensnotwendige Strukturen in den Kommunen bestehen. Ab diesem Punkt müsste man eigentlich die Entwicklungen in den drei westlichen Besatzungszonen und der SBZ gesondert betrachten, da durch die “Formelkompromisse” des Potsdamer Abkommens eine einheitliche Struktur unmöglich war. Wenn man so will, liegt in den unterschiedlichen Auslegungen des Potsdamer Abkommens das Konfliktpotenzial für die Zuspitzung der Ost-West-Konfrontation. Die eskalierenden Streitigkeiten zwischen den ehemaligen Verbündeten der Anti-Hitler-Koalition führten zunehmend dazu, dass auch über die Wiederbewaffnung eines zukünftigen westdeutschen Staatsgebildes nachgedacht wurde. Eine wichtige Rolle spielte dabei der ehemalige Generalleutnant der Wehrmacht, Hans Speidel, der bereits 1948 in seiner Denkschrift “Die Sicherheit Westeuropas”, neben militärischen Fragen auch die Neuaufstellung eines zivilen Luftschutzes thematisierte (vgl. Hans Speidel, “Aus unserer Zeit“, Ullstein Verlag, 1983).

Nach Gründung der Bundesrepublik 1949 und dem Beginn des Koreakrieges ein Jahr später wurde das Thema besonders dringlich für die noch junge Bundesregierung unter Konrad Adenauer. Durch die nach wie vor bestehenden alliierten Vorbehalte, mussten alle Planungen in dieser Hinsicht, wie z. B. die Erstellung der Himmeroder Denkschrift, streng vertraulich stattfinden. Analog zu den Vorbereitungen des militärischen Verteidigungsbeitrags der jungen Bundesrepublik wurde auch mit zivilen Verteidigungsplanungen begonnen. Bereits im August 1950 wurde Otto Lummitzsch beim ersten Bundesinnenminister, Dr. Gustav Heinemann vorstellig. Zu diesem Zeitpunkt lagen bereits Planungen vor, in der Bundesrepublik einen zivilen Ordnungsdienst aufzustellen, der Teil einer neuen Bundespolizei werden sollte. Da dieses Vorhaben am Einspruch der Hohen Kommissare scheiterte, differenzierten sich zwei eigene Organisationen für Zwecke der Zivilen Verteidigung heraus: Im September 1950 das Technische Hilfswerk als Freiwilligenorganisation, die nach dem Vorbild der TN aufgebaut werden sollte und im März 1951 der Bundesgrenzschutz als Sonderpolizei des Bundes. Ein weiteres Jahr später wurde der Bundesluftschutzverband (BLSV) neu aufgestellt, der im Grunde die gleichen Aufgaben wie der alte Reichsluftschutzbund hatte. Außerdem begannen erste Planungen für den Aufbau eines Warndienstes zur Alarmierung der Bevölkerung.

Trotz Genfer Abkommen: Während einer Übung haben Helfer des LSHD ihren Mannschaftskraftwagen getarnt. Quelle: Unbekannt

Trotz Genfer Abkommen: Während einer Übung haben Helfer des LSHD ihren Mannschaftskraftwagen getarnt. Quelle: Unbekannt

Der Aufbau des Luftschutzes in der jungen Bundesrepublik stützte sich maßgeblich auf die Erfahrungen von altgedienten Experten, die teilweise in der Weimarer Republik bereits in Führungspositionen waren. Der bereits erwähnte Otto Lummitzsch, sowie der erste Präsident des 1956 aufgestellten Bundesamtes für zivilen Bevölkerungsschutz, Erich Hampe, der auch einige Denkschriften zum Thema veröffentlichte (Im Spannungsfeld der Luftmächte, Strategie der Zivilen Verteidigung), seien hier nur exemplarisch genannt. Die personellen Kontinuitäten führten dazu, dass in der Bundesrepublik ein Luftschutz aufgebaut wurde, der an den Erfordernissen des Zweiten Weltkrieges orientiert war. Der Bedrohung durch ABC-Kampfmittel konnte bis zum Ende der Ost-West-Konfrontation niemals angemessen begegnet werden. Stattdessen wurde ein Luftschutzhilfsdienst (LSHD) mit verschiedenen Fachdiensten aufgebaut, der aus großen und unflexiblen Einheiten bestand, ganz so als ob im Konfliktfall erneut mit Flächenbombardements auf Großstädte zu rechnen gewesen wäre.

Während die Wiederbewaffnung für große Kontroversen sorgte, ging der Neuaufbau des zivilen Luftschutzes eher ohne größere Widerstände vonstatten. Dies änderte sich auch nicht wirklich, als der Spiegel die Selbstschutzbroschüre “Jeder hat eine Chance“, die quasi die bundesdeutsche Adaption des berühmten “Duck and Cover” war (siehe Video unten), aufs Korn nahm und in der Ausgabe vom 23.05.1962 titelte: “Jeder hat keine Chance“.

Mit dem Aufbau des LSHD leistete der Bund sich eine modern ausgestattete Organisation, die aber nur für den Verteidigungsfall vorgehalten wurde und deren Bedarf an Helfern, die de facto größtenteils aus den bereits bestehenden Organisationen kamen, bald durch Ehrenamtliche nicht mehr zu decken war. Auch die Planungen zur Aufstellung eines hauptamtlichen Zivilschutzkorps erwiesen sich bald als haushaltstechnisch nicht mehr zu realisieren.

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Neustrukturierung ohne Neukonzept
Im Zuge der Notstandsgesetzgebung 1968 verabschiedete die Bundesregierung daher das “Gesetz zur Erweiterung des Katastrophenschutzes” und kreierte damit das System, das in seinen groben Zügen heute noch besteht. Die einzelnen Fachdienste des alten LSHD wurden den staatlichen (Feuerwehren, THW) und privaten Hilfsorganisationen (ASB, DRK, DLRG, JUH, MHD) übertragen. Im Vordergrund bei diesen Planungen stand nach wie vor das Bedrohungsbild der klassischen militärischen Konfrontation, auch wenn man sich sprachlich vom Luftschutz verabschiedete und seitdem lieber von Zivilschutz sprach. Bis zu diesem Zeitpunkt fand Gesetzgebung in diesem Bereich nur auf Bundesebene statt, Bayern war 1970 (!) das erste Bundesland, welches sich überhaupt ein eigenes Landeskatastrophenschutzgesetz gab (Wolfram Geier, “Bevölkerungsschutz, Politik und Wissenschaft – analytisch-zeitgeschichtliche Aspekte bei der Betrachtung eines Stiefkindes der Innenpolitik” in Hans Jürgen-Lange et. al., “Versicherheitlichung des Bevölkerungsschutzes“, SpringerVS, Wiesbaden 2013, S.27-47).

Historisch bedingt war es also wieder die Kriegsgefahr, die als Initialzündung für Notfallplanungen auch vor friedensmäßigen Gefahren fungierte. Während sich der erweiterte Katastrophenschutz in den folgenden Jahren in unzähligen Notlagen bewährte, fand eine wirkliche Orientierung an der mittlerweile in der NATO eingeführten “Flexible Response” nicht statt. Obwohl im Konfliktfall frühzeitig mit einem selektiven Kernwaffeneinsatz zu rechnen war (vgl. Holger May, “NATO-Strategie vor der Wende. Die Entwicklung des Verständnisses nuklearer Macht im Bündniss 1967-1990“, Nomos, 1992), gab es weder ausreichend Schutzraumplätze, noch waren die Einsatzkräfte für eine längere Strahlenexposition mit entsprechender Schutzausrüstung ausgestattet. Gerade in der Friedensbewegung der 80er Jahre wurde Zivilschutz häufig als kriegsvorbereitende Maßnahme kritisiert, die einzig dazu dienen sollte die Bevölkerung ruhig zu stellen, um das Militär nicht bei der “Arbeit” zu behindern. Dies führte auch zu politischen Verwerfungen, die sich vor allem an den Wintex-Cimex-Planspielen entzündeten. So weigerten sich teilweise Bürgermeister, fiktive Stay-put-Anordnungen zu unterschreiben, die die Bevölkerung von einer “wilden Flucht” abhalten sollten. Wissentlich, dass es keine Schutzräume für die Bevölkerung gab und mit dem Einsatz von taktischen Kernwaffen zu rechnen sei. Der Imageschaden für ein Hilfeleistungssystem, das auf die ehrenamtliche Mitarbeit von Bürgern angewiesen, welches aber aus seiner Struktur heraus diese Doppelfunktion zwischen Gesamtverteidigung und friedenszeitlicher Gefahrenabwehr erfüllen musste, war immens. Das Problem schien sich durch die historischen Umbrüche in der DDR und in Osteuropa jedoch selbst zu erledigen. Der Bund wurde ein letztes Mal gesetzgeberisch tätig mit den “Rahmenrichtlinien für die Gesamtverteidigung“.

Jeder hat eine Chance ? Selbstschutzbroschüre aus dem Jahr 1962. Quelle: Privat

Jeder hat eine Chance ? Selbstschutzbroschüre aus dem Jahr 1962. Quelle: Privat

Von Freunden umzingelt
Für das deutsche Bevölkerungsschutzsystem bedeutete die “Einkesselung durch befreundete Staaten” fast das komplette Aus. Da historisch bedingt immer ein militärisches Bedrohungsbild Ausgangspunkt jeglicher Zivilschutzplanungen war, wurde nun die Friedensdividende voll ausgeschöpft. Rein praktisch gesehen bedeutete dies einen Kahlschlag auf weiter Flur. Diverse Einheiten, der gesamte Warndienst und sogar das Bundesamt für Zivilschutz, als Oberbehörde mit Sicherheitsaufgaben, wurden aufgelöst. Es war einfach nicht im damaligen Vorstellungsvermögen von Politikern über die geographische Dimension äußerer Bedrohung hinauszublicken. Der Abzug der Panzerarmeen des Warschauer Paktes schien die Bundesrepublik in einen Zustand absoluten Friedens katapultiert zu haben. Spricht man mit altgedienten Helfern und Mitarbeitern des Zivil- und Katastrophenschutzes und fragt sie nach der aktuellen Bedeutung ihrer Arbeit, lässt sich dieses Denken heute noch heraushören. Daran änderten auch die Großkatastrophen Ende der 90er Jahre nichts. Auf dieses Informationsdefizit wird in in Teil zwei noch eingengangen werden. Für die Verantwortlichen in der Politik war der Punkt zum Umdenken überdies erst gekommen, als es wieder eine handfeste und vor allem präsente Bedrohung gab: Der 11. September 2001 beendete den “ewigen Frieden” endgültig und brachte diverse Neuerungen. Zumindest in einem Punkt blieb aber alles sehr traditionell: Ähnlich wie 1968 wurde der alte Sprachgebrauch über Bord geworfen. Zivilschutz heißt jetzt Bevölkerungsschutz.

Den besten Überblick über die Entwicklung des Bevölkerungsschutzes in der Bundesrepublik bietet die Dissertation von Wolfram Geier, “Zwischen Kriegsszenarien und friedenszeitlicher Katastrophenabwehr. Zur Entwicklung der Zivilen Verteidigung in der Bundesrepublik Deutschland unter besonderer Berücksichtigung des Zivilschutzes und seiner Reformen vor und nach Beendigung des Kalten Krieges“, 2 Bde., Tectum Verlag, Marburg 2003.

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