Sicherheitspolitische Veränderungen und Konsequenzen für die Schweizer Armee – Teil 1

Die Ende Februar 2009 begonnen Anhörungen zum Sicherheitspolitischen Bericht 2010 zeigten bereits auf, dass politisch wohl kein gemeinsamer Nenner gefunden werden kann. Insbesondere die sicherheitspolitischen Konzepte der Parteien und der Interessenverbände unterschieden sich kaum von ihren zugrunde liegenden politischen Ideologien (vgl. besprochene Anhörungen auf offiziere.ch: Artikel 1, Artikel 2, Artikel 3, Artikel 4 oder alle Anhörungen in Buchform). Weder der Sicherheitspolitische Bericht 2010 noch der Armeebericht 2010 kann bei solchen divergierenden Auffassungen einen Kompromiss herstellen. Die Stossrichtung beider Berichte überrascht jedoch nicht, denn die Entscheidung zur Verringerung der Verteidigungskomponente und der Stärkung der Existenzsicherungseinsätze wurde bereits mit dem Entwicklungsschritt 08/11 gefällt. In zwei Artikeln werde ich beide Berichte zusammenfassen, wobei sich der erste Artikel auf die sicherheitspolitische Lagebeurteilung, die zivilen sicherheitspolitischen Instrumente und damit insbesondere auf den Sicherheitspolitischen Bericht 2010 konzentriert, der zweite Artikel sich stärker auf die Schweizer Armee und somit auf den Armeebericht 2010 fokusiert.

Diese Powerpoint-Slide zeigte an einem Briefing im Sommer 2009 in Kabul die Komplexität der US-amerikanischen Strategie in Afghanistan auf. Konflikte sind heutzutage komplexer als früher und der ehemalige ISAF-Kommandant General Stanley McChristal meinte an diesem Briefing sogar: "When we understand that slide, we'll have won the war" (zum Vergrössern klicken).Bereits die Definition der Sicherheitspolitik im Sicherheitspolitischen Bericht 2010 zeigt im Gegensatz zum vorhergehenden Sicherheitspolitische Bericht 2000 auf, dass das sicherheitspolitische Umfeld nicht zwangsläufig gefährlicher, sondern komplizierter und damit unberechenbarer geworden ist. Wurde im Jahr 2000 die Sicherheitspolitik noch als Politikbereich zur “Prävention und Bewältigung von Gewalt strategischen Ausmasses” umschrieben, umfasst sie nun “die Gesamtheit aller Massnahmen von Bund, Kantonen und Gemeinden zur Vorbeugung, Abwehr und Bewältigung machtpolitisch oder kriminell motivierter Drohungen und Handlungen, die darauf ausgerichtet sind, die Schweiz und ihre Bevölkerung in ihrer Selbstbestimmung einzuschränken oder ihnen Schaden zuzufügen. Dazu kommt die Bewältigung natur- und zivilisationsbedingter Katastrophen und Notlagen.” Damit erfährt die Schweizer Sicherheitspolitik sowohl horizontal (thematisch) wie auch vertikal (Gemeinden, Kantone, Bund) eine Ausweitung. Nach wie vor hat der Bund jedoch keine Kompetenzen über die Sicherheitspolitik der Kantone oder der Gemeinden zu bestimmen oder gar Vorgaben zu machen – betreffend der Kantone geht es also mehr um gegenseitige Koordinationsmassnahmen.

Gefahren und Bedrohungen
Der vorgängige Sicherheitspolitische Bericht 2000 wurde 1999 geschrieben. Seit dem sind eingreifende sicherheitspolitische Veränderungen geschehen. Mit den Terroranschläge am 11. September 2001 wurde unverhoft das seit dem Ende des Kalten Kriegs latent vorhandene Problem der zerfallenen Staatsstrukturen in Teilen Afrikas, im Nahen Osten und in Zentralasien sichtbar. Die Terroranschläge führten schliesslich zur US-amerikanischen Operation Enduring Freedom. Sie ist die erste und bisher einzige militärische Grossoperation im Rahmen des von den USA ausgerufenen Kriegs gegen den Terror. Die Operation umfasste die Invasion und den Krieg in Afghanistan seit 2001, Sonderoperationen in der Sahara seit 2007, sowie Einsätze in Kyrgystan und im Kaukasus (beide 2004 beendet). Mit dem Krieg gegen den Terror waren auch die Bombenanschläge von Madrid (2004) und London (2005) verbunden. Ausserdem ereigneten sich der Irakkrieg (2003), der Libanonkrieg (2006), der Gazakrieg (2008) und der Georgienkrieg (2008). Die Art und Weise wie Kriege geführt werden, hat sich ebenfalls verändert: ohne umfassende Kampfvorbereitungen aus der Luft und begleitender Luftnahunterstützung (Close Air Support) sind terrestrische Aktionen heute kaum mehr vorzustellen. Sowohl verdeckte Operationen (militärisch, zivil oder nachrichtendienstlich) unter Miteinbezug von Kampfdrohnen wie auch die Counter Insurgency Operationen haben eine bedeutende Aufwertung erfahren.

Die Schweiz in Mitten der EU (violett und blau) und der NATO (violett und orange)In unserem regionalen Umfeld haben sich die Strukturen nach dem Kalten Krieg weitgehend stabilisiert. Sowohl die EU, wie auch die NATO haben sich nach Osten ausgeweitet, was den Gürtel demokratischer, wirtschaftlich und politisch stark integriert Staaten östlich der Schweiz anwachsen liess. Die Schweiz liegt in einem sicherheitspolitisch günstigen Umfeld und die uns umgebende EU gehört zu den stabilsten Regionen weltweit. Auch wenn in einzelnen Sachfragen mit der Schweiz Interessendivergenzen bestehen können, droht von keinem einzigen Nachbarstaat militärische Gewalt. Natürlich hat die Osterweiterung der EU und der NATO auch einige negative Effekte: die EU bzw. NATO grenzt nun an Regionen, die durch Instabilität, ungelöste Konflikte, religiösen Extremismus, Unterentwicklung, demografische Ungleichgewichte, Korruption, Terrorismus und Proliferationsrisiken geprägt sind. Migrationsströme und Organisierte Kriminalität können negativ auf Europa zurückwirken. Zudem können Einsätze in Krisenregionen das Risiko von Anschlägen in Europa erhöhen. Zukünftige Herausforderungen durch die Ressourcenverknappung, die globale Klimaveränderung und im Zuge des Atomkonflikts mit dem Iran sind mittel- bis langfristig zu erwarten. Ausserdem stellt der Sicherheitspolitische Bericht 2010 eine Machtverschiebung zu den asiatischen Staaten hin fest: China und Indien seien durch wirtschaftliche Entwicklung, in Kombination mit der Bevölkerungsgrösse, zu Grossmächten geworden und ihr Gewicht werde weiter zunehmen (diese Ansicht wurde aus dem Aussenpolitischen Bericht 2009 übernommen). Da der Sicherheitspolitische Bericht die nächsten 10 Jahre abdecken soll, scheint diese Beurteilung etwas übertrieben (Indien eine Grossmacht? Vergleiche hier). Als eine der markantesten Veränderung der letzten 10 Jahre konstatiert der Bundesrat eine verstärkte Bedrohung durch nichtstaatliche Gruppierungen in Verbindung mit Terrorismus und Proliferation. Dies sei einer der negativen Effekte der globalen Vernetzung, welche die Schutzwirkung von Grenzen und Distanzen schwäche. Als Beispiel verweist der Sicherheitspolitische Bericht 2010 auf den Karikaturenstreit in Dänemark, bei dem sich ungeahnt eine für die Sicherheit des Landes einschneidende Kettenreaktion ereignet hatte. Auch wenn negative Rückwirkungen aufgrund der Vernetzung ernst zu nehmen sind, ist es erstaunlich, dass der Sicherheitspolitische Bericht 2010 die Vernetzung überwiegend in einem negativen Kontext betrachtet. Schliesslich hat die staatliche Interdependenz auch zu einer nachhaltigen Stabilisierung in Europa geführt.

Der Bundesrat unterscheidet zwischen direkten und indirekte Bedrohungen. Direkte Bedrohungen wirken unmittelbar auf die Schweiz, indirekte verstärken diesen Effekt. Zu den direkten Bedrohungen gehören natur- und zivilisationsbedingte Katastrophen und Notlagen, welche wegen dem Klimawandel an Häufigkeit und Stärke zunehmen werden, meist jedoch lokal oder regional begrenzt bleiben. Im Gegenzug ist Eintrittswahrscheinlichkeit von zivilisationsbedingten Katastrophen in der Schweiz wegen höheren Sicherheitsvorkehrungen gesunken. Der Trend aus Kostengründen möglichst wenige Güter an Lager zu halten erhöht die Anfälligkeit von Versorgungsstörungen infolge von Katastrophen, Notlagen und Konflikten. Dies wird aber mindestens teilweise durch vermehrte und verbindlichere internationale Absprachen kompensiert. Ebenfalls möglich ist die wirtschaftliche Nötigung der Schweiz oder die Störung der Wirtschaft, des Verkehrs, der Versorgung, der Kommunikation und der Verwaltung durch Angriffe auf die Informatik- und Die Abhängigkeit durch wirtschaftliche Vernetzung wurde beim libyschen Ölkonzern Tamoil mit ihren 350 Tankstellen in der Schweiz während der Libyenkrise offensichtlich. Auch wenn die libysche Drohung, den Ölexport in die Schweiz einstellen zu lassen, nicht konsequent umgesetz wurde, konnte die Abhängigkeit mit der Diversifizierung der Ölimporte aus Aserbaidschan, Kasachstan und Algerien erheblich reduziert werden.Kommunikationsinfrastruktur durch anderer Staaten. In diesem Bereich ist die Schweiz als wirtschaftlich stark vernetztes Land besonders anfällig. Auch wenn diese Angriffe mit hoher Wahrscheinlichkeit in Anzahl und Auswirkung zunehmen werden, verfügt die Schweiz derzeit über keine übergreifenden Abwehrmassnahmen (vgl. hier). Im Rahmen des Terrorismus oder des gewalttätigen Extremismus ist die Schweiz derzeit nicht direkt gefährdet, wird jedoch von Terror-Organisationen als Rückzugsgebiet und Umschlagsplatz (vgl. Innere Sicherheit der Schweiz 2009/2010) missbraucht. Der Bundesrat hält fest, dass es “keine wirksame Massnahmen dagegen [gibt], ohne gleichzeitig die individuellen Rechte einzuschränken oder das Funktionieren von Gesellschaft und Wirtschaft zu beeinträchtigen”. Das Organisierte Verbrechen hat bislang keine grössere sicherheitspolitische Relevanz angenommen – aufmerksame Beobachtung und Bekämpfung ist jedoch auch in Zukunft notwendig.

Als indirekte Bedrohung kategorisiert der Bundesrat die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen und Trägersystemen längerer Reichweite. Momentan besitzen neun Staaten Nuklearwaffen, zwei weitere Staaten werden verdächtigt Nuklearwaffen zu bauen oder behaupten solche Waffen zu besitzen und eine grosse Anzahl weiterer Staaten die technische Fähigkeit, innerhalb von wenigen Jahren Nuklearwaffen herzustellen. Die Schweiz ist indirekt durch den Zerfall staatlicher Strukturen im Mittleren Osten, in Teilen Afrikas und in Zentralasien durch Flüchtlingsströmen, unkontrollierter Migration, Organisiertem Verbrechen, Terrorismus und Proliferation betroffen. Migration als solche ist kein Thema der Sicherheitspolitik; ein Ansturm von Flüchtlingen könnte jedoch die zivilen Strukturen überfordern und den Einsatz der Armee, des Zivilschutzes und des Zivildienstes für die Bereitstellung von Aufnahmeplätzen sowie zur Betreuung der Aufgenommenen nötig machen. Ausserdem könnten illegale Grenzübertritte eine Unterstützung des Grenzwachtkorps durch die Armee erfordern. Auch wenn keine eigentlichen sicherheitspolitischen Themen, haben Klimawandel, Pandemien, demografische Entwicklung und Ressourcenknappheit indirekte Effekte auf die Sicherheit der Schweiz, welche zur Bewältigung die zivilen Behörden überfordern und den Einsatz der Armee, des Zivilschutzes und des Zivildienstes erfordern könnten. Die in der Anhörung zum Sicherheitspolitischen Bericht von der Pro Militia geäusserte Befürchtung, dass Staaten im Zuge der Klimaveränderung, der Migration oder der Bevölkerungsexplosion gezwungen sein könnten, zur Deckung ihrer Wasserversorgung die Schweiz militärisch anzugreifen um die Wasserressourcen der Schweiz zu beherrschen, gibt der Bundesrat eine klare Absage:

Befürchtungen, dass die Schweiz oder andere alpine Gebiete wegen ihrer Wasservorräte ein Angriffsziel werden könnten, sind auch auf längere Sicht wenig realistisch, weil ein solcher Angriff ja von einem Nachbarstaat – oder zumindest via diesen – erfolgen müsste und die Distanz zu potenziellen Trockengebieten den Transport sehr aufwendig machen würde. — “Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Sicherheitspolitik der Schweiz“, 23.06.2010, p. 16.

Eine militärische Bedrohung gegen die Schweiz, ob nun von einem anderen Staat oder durch eine nichtstaatlichen Gruppierung wird vom Bundesrat mit einer sehr geringen Wahrscheinlichkeit bewertet. Wenn auch sehr Unwahrscheinlich, könnte am ehesten noch von Terroristen verschiedenste Strahlenquellen zum Bau einer schmutzigen Bombe missbraucht werden (vgl.: “Wann kommt der nukleare Terroranschlag?“, 17.09.2007). Die Frage, mit welchen Mitteln militärische Angriffe in Zukunft geführt werden bleibt offen.


Sicherheitspolitische Strategie
Die sicherheitspolitische Strategie der Schweiz muss drei Grundbedingungen erfüllen: Ausrichtung auf bestehende und sich abzeichnende Bedrohungen und Gefahren, Realisierbarkeit mit den von den politischen Behörden beschlossenen Ressourcen und Basierung auf einem breiten Konsens. Da die Bedrohungen und Gefahren sehr diffus sowie die Ressourcen eingeschränkt sind und seit Jahren in der Schweizer Sicherheitspolitik kein breiter Konsens mehr besteht, stellt sich die Erfüllung dieser Grundbedingungen als schwierig dar und sprechen gegen eine radikale Neugestaltung der Schweizer Sicherheitpolitik.

Es geht darum, mit einem effizienten und wirksamen Zusammenspiel der sicherheitspolitischen Mittel von Bund, Kantonen und Gemeinden einen Sicherheitsverbund Schweiz zu bilden und mit anderen Staaten zusammenzuarbeiten, um bestehenden und für die Zukunft bereits erkennbaren oder sich abzeichnenden Bedrohungen und Gefahren vorzubeugen, sie abzuwehren und zu bewältigen. — “Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Sicherheitspolitik der Schweiz“, 23.06.2010, p. 16.

Als umfassender Politikbereich kann die Sicherheitspolitik schon seit Ende des Kalten Krieges nicht mehr in äussere und innere Sicherheit aufgeteilt werden. Weit entfernte Ereignisse der äusseren Sicherheit sind mit der inneren Sicherheit direkt verbunden. Da der Umbau des Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) in ein Sicherheitsdepartement – also die Zusammenführung von Armee, Polizei und Nachrichtendienst – wegen der damit verbundenen Machtanhäufung auf keine politische Mehrheit stösst und die Polizei nach wie vor zu den fundamentalen Kompetenzen der Kantone gehört, teilt der Sicherheitspolitische Bericht 2010 die Sicherheitspolitik in vier Teilbereiche auf:

Sicheheitsbereich
Kernaufgaben
Zuständigkeit

Polizeiliche Gefahrenabwehr
Staatsschutz und Strafverfolgung

  • Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit
  • Schutz der demokratisch-rechtlichen Ordnung
  • Völkerrechtliche Schutzaufgaben
  • Schutz kritischer Infrastrukturen
  • Wahrung der Lufthoheit
  • Kantone: Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, Zivilschutz und technische Betriebe.
  • Bund: in erster Linie subsidiär mit Aussenpolitik, Bundeskriminalpolizei, Bundessicherheitsdienst, Nachrichtendienst, Armee, Labor Spiez, Nationale Alarmzentrale und Eidgenössische Zollverwaltung.
  • Dritte: private Leistungserbringer, Skyguide, IOs und NGOs.
Vorbeugung, Vorsorge und Bewältigung von natur- und zivilisationsbedingten Katastrophen und Notlagen

  • Präventive und vorsorgliche Massnahmen
  • Warnung und Alarmierung von Behörden und Bevölkerung
  • Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen
  • Rettung, Hilfeleistung und erste Instandstellung der Basis
  • Infrastruktur
  • Sicherstellen des Minimalbetriebs kritischer Infrastrukturen
  • Sicherstellung der Versorgung mit strategischen Gütern
  • Kantone: Bevölkerungsschutz, Polizei, Feuerwehr, Gesunheitswesen, Zivilschutz und technische Betriebe.
  • Bund: in erster Linie subsidiär mit Aussenpolitik, Bundeskriminalpolizie, Bundessicherheitsdienst, Nachrichtendienst, Armee, Labor Spiez, Nationale Alarmzentrale Zivildienst und wirtschaftliche Landesversorgung.
  • Dritte: private Leistungserbringer, IOs und NGOs.


Abhalten und Abwehr eines militärischen Angriffs

  • Abhalten und Abwehr eines militärischen Angriffs
  • Verteidigung des Luftraums
  • Wiederherstellen der territorialen Integrität
  • Bund: Aussenpolitik, Bundeskriminalpolizie, Bundessicherheitsdienst, Nachrichtendienst, Armee, Labor Spiez, Nationale Alarmzentrale und Eidgenössische Zollverwaltung.
  • Kantone: unterstützdend mit Bevölkerungsschutz, Polizei, Feuerwehr, Gesunheitswesen, Zivilschutz und technische Betriebe.
  • Dritte: private Leistungserbringer und Skyguide (militarisiert).
Wahrung der Interessen der Schweiz im Ausland und Beiträge zum internationalen Krisenmanagement

  • Wahrung der Interessen der Schweiz
  • Schutz von Staatsangehörigen im Ausland
  • Humanitäre Hilfe bei Kriegen und Katastrophen
  • Friedensfördernde und vertrauensbildende Massnahmen
  • Bund: Aussenpolitik, Bundeskriminalpolizie, Bundessicherheitsdienst, Nachrichtendienst, Armee, Labor Spiez, Nationale Alarmzentrale und Eidgenössische Zollverwaltung.
  • Kantone: unterstützdend mit Polizei.
  • Dritte: IOs und NGOs.

Gegenüber der klassischen Sichtweise, dass die innere Sicherheit (Polizeiaufgaben) grundsätzlich unter die Kompetenz der Kantone, die äussere Sicherheit (militärische Aufgaben) grundsätzlich unter die Kompetenz des Bundes fallen bringt die neue Vierteilung keinen entscheidenden Mehrwert und unterscheidet sich nicht grundsätzlich: die ersten beiden Sicherheitsbereiche umfassen hauptsächlich innenpolitischen Kernaufgaben, die letzten beiden befassen sich weitgehend mit mit aussenpolitischen Kernaufgaben. Bei der Zuständigkeit wird offensichtlich, dass trotz einer primären Zuständigkeitszuteilung in allen Sicherheitsbereichen sowohl Leistungen der Kantone, des Bundes und von Dritten gefordert sind. Dies deckt sich mit den vergangenen Erkenntnissen bei der Durchführung von sicherheitspolitisch relevanten Grossanlässen und der Bewältigung von Konsultations- und Koordinationsmechanismus Sicherheitsverbund Schweiz (zum Vergrössern klicken)Katastrophen bzw. Notlagen, dass über alle Ebenen hinweg und zwischen allen sicherheitspolitischen Instrumenten kohärente gemeinsame Lösungen notwendig sind. Der Bund verfügt zwar über spezialisierte Stäbe, wie der Führungsstab der Armee oder die im Krisenfall aufgebotene Einsatzorganisation Radioaktivität, den Sonderstab Geiselnahme und Erpressung, das Sanitätsdienstliche Koordinationsorgan, den Sonderstab Pandemie, den Sonderstab für Informationssicherung, die Koordination des Verkehrswesens im Ereignisfall u.a., doch fehlt ihm ein allgemeines Führungsorgan, welches den kantonalen Führungsstäben ebenbürtig wäre. Dies führte zu Koordinationsprobleme zwischen Bund, Kantone und Dritten. Ein Wunsch der Kantone war deshalb, dass sie in sicherheitspolitischen Angelegenheiten gegenüber dem Bund nur einen einzigen Ansprechpartner haben und dass ein vom Bund sowie den Kantonen gemeinsam getragenes Konsultations- und Koordinationsorgan geschaffen werden soll. Der Bundesrat will deshalb künftig die Zusammenarbeit innerhalb der Schweiz und mit dem grenznahen Ausland in Form des Sicherheistverbundes Schweiz (SVS) umsetzen (siehe Bild rechts). Damit soll das bereits im Sicherheitspolitischen Bericht 2000 skiziierte Konzept der Sicherheitskooperation weiterentwickelt und realisiert werden.

Für den Sicherheitsverbund Schweiz gelten folgende Grundsätze:

  • Subsidiarität: Die staatlichen Verantwortlichkeiten und Aufgaben werden durch die tiefstmögliche zuständige Staatsebene wahrgenommen.
  • Partnerschaft: Bund und Kantone handeln bei der Bewältigung der Ereignisse gemeinsam, allenfalls unter Einbezug von Dritten und internationalen Partnern.
  • Krisenmanagement: Der Sicherheitsverbund Schweiz erstreckt sich auf Prävention, Bewältigung und Regeneration sowie Nachbereitung.
  • Kontinuität in der Führung: Die Führung wird auch in Krisen und Notlagen durch die ordentlichen Organe des Bundes und der Kantone sichergestellt.

Ein Thema der sicherheitspolitischen Strategie ist auch die Neutralität der Schweiz. Sie ist in der Schweizer Bevölkerung unbestritten – seit Jahren erachtet die Bevölkerung die Neutralität mit 93% als wichtig. Die Auffassung, was unter den Begriff der Neutralität zu verstehen ist bzw. wie die Schweizer Neutralitätspolitik ausgestaltet sein sollte, divergiert jedoch stark. Völkerrechtlich ist die Neutralität klar in den Haager Abkommen von 1907 definiert. Vereinfacht zusammengefasst geht es darum, dass bei einem zwischenstaatlichen Konflikt ein Neutraler sich nicht auf die Seite einer der beiden Kontrahenten schlagen darf. Aufgrund der Glaubwürdigkeit ist die Neutralitätspolitik so auszugestalten, dass auch in Friedenszeiten keine Bindungen eingegangen werden, welche im Konfliktfall eine neutrale Haltung verunmöglicht. Dies bedeutet namentlich ein Verbot der Einrichtung ausländischer Truppenstützpunkte und der Mitgliedschaft in Militärbündnissen (NATO). Dies heisst jedoch nicht, wie von den beiden SVP-Nationalräten Yvan Perrin und Ulrich Schlüer an der Anhörung zum Sicherheitspolitischen Bericht verlangt, dass keine umfassenden sicherheits- und verteidigungspolitischen Kooperation mit dem Ausland und keine Beiträge zur Friedensförderung im internationalen Rahmen möglich sind. Wo es den Sicherheitsinteressen der Schweiz dient, arbeitet sie auch im militärischen Bereich mit ausländischen Partnern zusammen. Ein Mehrheit der Bevölkerung (65%) stimmt mit einer differenziellen Neutralität überrein, welche eine klare Stellungnahme bei politischen Konflikten im Ausland zulässt und eine konsequente neutrale Haltung bei militärischen Konflikten fordert (Quelle: Tibor Szvircsev Tresch, Andreas Wenger, Silvia Würmli und Esther Bisig, “Sicherheit 2010“, Center for Security Studies, ETH Zürich und Militärakademie an der ETH Zürich, 2010, p. 108).

Sicherheitspolitische Instrumente
Dass die sicherheitspolitischen Herausforderungen komplexer geworden sind, sieht man auch an den sicherheitspolitischen Instrumenten. Wurden im Sicherheitspolitischen Bericht 2000 noch sechs sicherheitspolitische Instrumente aus vier Departementen aufgeführt (ohne Kommunikation und Information), sind es im Sicherheitspolitischen Bericht 2010 acht sicherheitspolitische Instrumente aus fünf Departementen. Unverändert gehören Aussenpolitik, Armee und Bevölkerungsschutz dazu, die Landesversorgung ist nun in der Wirtschaftspolitik enthalten (war vorher ein eigenes sicherheitspolitisches Instrument), der Nachrichtendienst ist seit anfangs 2010 unter dem VBS zusammengefasst und von der Polizei getrennt, die neu ein eigenständiges sicherheitspolitisches Instrument darstellt. Ebenfalls neu als sicherheitspolitische Instrumente aufgeführt sind Zivildienst und die Zollverwaltung. Mit Ausnahme der Armee, welcher ich mich im 2.Teil intensiv widme, werden die sicherheitspolitischen Instrumente folgend kurz besprochen:

  • Die Aussenpolitik ist der Sicherheitspolitik nicht untergeordnet, sondern beide Bereiche überlappen sich teilweise. Das friedliche Zusammenleben der Völker ist eines von fünf Zielen der schweizerischen Aussenpolitik. Deshalb engagiert sich die schweizerische Aussenpolitik beispielsweise bei der zivilen Friedenförderung mit dem Angebot der guten Dienste, mit Programmen zur zivilen Konfliktbearbeitung, mit der Entsendung von Experten als Wahlbeobachter, mit der Unterstützung beim Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen und bei der Lancierung diplomatischer Initiativen. Der Expertenpool für Einsätze in der Wahlbeobachtung, der Polizeiberatung oder für Verfassungsfragen und Rechtsstaatlichkeit umfasst rund 600 Experten, die freiwillig für befristete Einsätze in Konfliktregionen zur Verfügung stehen. Zur zivilen Friedensförderung gehören auch das Genfer Zentrum für Sicherheitspolitik, das Genfer Internationales Zentrum für Humanitäre Minenräumung und das Genfer Zentrum für Demokratische Kontrolle der Streitkräfte. Mittelfristig wird die Schweiz mit dem Angebot guter Dienste für Verhandlungen ihr Engagement im Bereich der nuklearen Abrüstung zusätzlich verstärken. Bei den konventionellen Waffen setzt sie sich für Massnahmen gegen die unkontrollierte Weiterverbreitung von Kleinwaffen und leichten Waffen sowie für ein Verbot von Personenminen und Streumunition ein.
  • Der Bevölkerungsschutz ist für die Vorsorge und Bewältigung von Katastrophen und Notlagen zuständig. Er besteht aus den Partnern Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, technische Betriebe und Zivilschutz, die bei grossen Ereignissen mit aufeinander abgestimmten Aufgaben unter der Führung gemeinsamer kantonaler Krisenstäbe zum Einsatz kommen. Die Kantone regeln Organisation, Ausbildung, Bereitschaft und Einsatz dieser Pertnerorganisationen. Sie sind ausserdem für den Vollzug der vom Bund erlassenen Vorschriften zum Zivilschutz verantwortlich. Der Bund ist zuständig für Fälle erhöhter Radioaktivität, Notfälle bei Stauanlagen, Satellitenabstürze, Epidemien und Tierseuchen sowie bei einem bewaffneten Konflikt. Bei Ereignissen, die mehrere Kantone, das ganze Land oder das grenznahe Ausland betreffen, kann der Bund im Einvernehmen mit den Kantonen die Koordination und allenfalls die Führung übernehmen. Auf Stufe Bund verfügt der Bevölkerungsschutz über das Labor Spiez und die Nationale Alarmzentrale. Mit Blick auf den Klimawandel wird die Bedeutung des Bevölkerungsschutzes zunehmen, deshalb soll geprüft werden ob mehr finanzielle Mittel für Infrastruktur und für das Material des Zivilschutzes nötig sind. Momentan ist das Korpsmaterial für den Einsatz bei Katastrophen veraltet und entspricht nicht mehr den heutigen Einsatzerfordernissen sowie den geltenden Sicherheitsstandards. Die teils individuell erfolgte Ersatzbeschaffung durch die Kantone gefährdet die Interoperabilität bei interkantonalen Einsätzen und erschwert aufgrund grössrer Mobilität der Dienstpflichtigen eine effiziente Ausbildung. Unter anderem deshalb will der Bund in Zukunft zusammen mit den Kantonen einheitliche Standards für Organisation, Material und Ausbildung erarbeiten. Ausserdem soll geprüft werden ob die Dienstpflichtsysteme der verschiedenen Partnerorganisationen harmonisiert werden sollen.
  • Durch die diffuse Bedrohungslage fällt dem Nachrichtendienst eine hohe Bedeutung bei der nachrichtendienstlichen Aufklärung und Früherkennung zu. Aufgrund der kaum mehr sinnvollen Trennung zwischen innerer und äusseren Sicherheit wurde auf den 1. Januar 2010 der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) geschaffen, welcher den ehemaligen Inlandnachrichtendienst (DAP) und den Auslandnachrichtendienst (SND) vereint und neu dem VBS unterstellt. Er beschafft Informationen, die andere Bundesstellen mit ihren Rechtsgrundlagen und Mitteln nicht besorgen können und wertet sie unter Berücksichtigung öffentlich zugänglicher Informationen aus. Exklusive Informationen erhält er insbesondere aus menschlichen Quellen, der Aufklärung von Kommunikationsmitteln im Ausland und einem grossflächigen Netz ausländischer Partnerdienste. In einem Bericht vom Juni 2010 der Geschäftsprüfungsdelegation wird festgehalten, dass im Staatsschutz auch in jüngerer Zeit die gesetzlichen Vorgaben in Bezug auf die Qualitätssicherung nicht eingehalten worden sind. Offenbar beschafft und bevorratet der Staatsschutz erneut zu viele falsche und unnötige Informationen (Quelle: Daniel Möckli, “Die Nachrichtendienste unter anhaltendem Reformdruck“, CSS Analysen zur Sicherheitspolitik, 82, Oktober 2010). Deshalb muss der NDB sich zuert konsolidieren und das Synergiepotential der Fusion ausnützen, bevor an einem Ausbau seiner Mittel zur Überwachung zu denken ist.
  • Die Wirtschaftspolitik stärkt die Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Volkswirtschaft und fördert dadurch Wohlstand und politische Stabilität. Dabei soll nachhaltiges Wirtschaftswachstum gefördert werden, was namentlich die Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen, die Berücksichtigung der Umwelt und die Sicherstellung des sozialen Ausgleichs und damit des gesellschaftlichen Zusammenhangs einschliesst. Wirtschaftliche Verflechtung stellt ein stabilisierendes Element dar, weil dadurch alle beteiligten Staaten ein Interesse an reibungslosen Handel in einem friedlichen Umfeld besitzen. Diese Verflechtung beinhaltet jedoch auch Risiken, wenn die wirtschaftliche Abhängigkeit einseitig ist oder wenn sie entlang politischen Machtgefälle verlaufen. Es ist deshalb wichtig, dass Aussenwirtschaftsbeziehungen in ein Regelwerk eingebunden sind, an dessen Einhaltung die massgebenden Handelsmächte ein gemeinsames Interesse haben. Das Wachstum der Weltwirtschaft verbessert das allgemeine Wohlstandsniveau, verstärkt aber auch den Druck, durch harmonisierte Massnahmen auf globaler Ebene das ökologische Gleichgewicht zu erhalten. Die Schweiz unterstützt solche Bemühungen, zum Beispiel zum Schutz der Erdatmosphäre, zur Erhaltung der biologischen Vielfalt oder zur Kontrolle von Transporten gefährlicher Abfälle. Die sich abzeichnenden Verknappungen natürlicher Ressourcen verstärkt das Konfliktpotential und begrenzt die Durchsetzbarkeit staatsvertraglicher Ansprüche. Auch ohne direkt involviert zu sein, muss sich die Schweiz auf Versorgungskrisen einstellen. Dazu gehören Diversifizierung der Bezugsquellen und private Lagerhaltung. Seit den Terroranschlägen vom 11. September 20001 werden bei den Warenströmen, den Finanztransaktionen und im Geschäftsreiseverkehr verstärkt Sicherheitsüberprüfungen durchgeführt. Es ist zu verhindern, dass diese Vorkehrungen zu protektionistischen Zwecken missbraucht werden. Die wirtschaftliche Landesversorgung konzentriert sich auf sektorielle Versorgungsengpässe von 6-18 Monaten. Dabei gilt es in erster Linie, den Markt mit lebenswichtigen Gütern (Energie, Ernährung und Heilmittel) durch Angebotslenkungsmassnahmen solange wie möglich zu 100 Prozent zu versorgen. Pflichtlagervorräte würden rasch freigegeben, gleichzeitig Importe gezielt gefördert und allenfalls die Produktion gelenkt (zu Pflichtlager von Energieträgern siehe “Aufgeschnappt: Pflichtlager für Energieträger“, 19.12.2009). Die Marktversorgung zu 100 Prozent soll grundsätzlich während sechs Monaten aufrechterhalten werden. Normalisieren sich die Marktverhältnisse nicht innerhalb dieser Zeit, lässt sich eine Versorgung auf so hohem Niveau nicht mehr gewährleisten. Setzt sich eine Versorgungskrise trotz Angebotslenkungen fort, kommen Nachfragelenkung wie Kontingentierung, Rationierung oder ähnliche Massnahmen zum Zuge. Ziel ist es, eine möglichst ausgewogene Versorgung auf einem reduzierten Niveau zu gewährleisten.
  • Die Zollverwaltung erbringt sowohl mit dem zivilen Zoll als auch mit dem Grenzwachtkorps einen Beitrag zur Sicherheitspolitik. Neben der Veranlagung von Waren im Reise- und Handelswarenverkehr vollzieht sie rund 150 Erlasse zum Schutz der Bevölkerung, der Umwelt und der Wirtschaft: Sie bekämpft den Schmuggel und kontrolliert in den Bereichen Betäubungsmittel, Waffen und Kriegsmaterial, gefährliche Güter, Kulturgüter, Arten, Markenartikel, Lebensmittel, Barmittel usw. Das Grenzwachtkorps leistet zudem einen Beitrag zur Bekämpfung der illegalen Migration, zu den Personen-, Fahrzeug- und Sachfahndungen und zur Aufdeckung von Dokumentenfälschungen. Das Abkommen von Schengen erlaubt zwar keine systematischen Personenkontrollen an der Grenze mehr, Kontrollen können jedoch im rückwärtigen Raum stattfinden. Diese Kontrollen liegen in der Verantwortung der Kantone, welche jedoch durch das Grenzwachtkorps unterstützt werden können. Das Grenzwachtkorps leistet mit Detachementen auch Einsätze im Ausland, beispielsweise als Zivilpolizeibeobachter, als Sicherheitsbeauftragte im zivilen Luftverkehr (Sky Marshals) oder in Einsätzen zur Sicherung der Schengen-Aussengrenze.
  • Die Polizei umfasst im wesentlichen die Gefahrenabwehr zur Gewährleistung der Sicherheit der Bürger sowie die Strafverfolgung zur Ahndung begangener Straftaten. Die Kantone üben über ihr Territorium die Gebietshoheit und somit auch die Polizeihoheit aus. Angesichts knapper personeller und finanzieller Ressourcen sowie der kleinräumigen Verhältnisse spielt die interkantonale Zusammenarbeit in vier Polizeikonkordate eine entscheidende Rolle. Der Bund ist für spezifische Bereiche sicherheitspolizeilich zuständig. Der Bundessicherheitsdienst sorgt mit den Kantonen für den Schutz der Bundesbehörden und der Sicherstellung der völkerrechtliche Schutzpflichten bei ausländischen Vertretungen in der Schweiz. Weiter ist der Bund für die Rekrutierung, für die Ausbildung und für den Einsatz der Sicherheitsbeauftragten im zivilen Luftverkehr sowie für die Strafverfolgungszuständigkeit bei schwerer, grenzüberschreitender und komplexer Kriminalität (organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, grenzüberschreitende Wirtschaftskriminalität, terroristisch motivierte Straftaten und/oder deren Finanzierung, verbotener Nachrichtendienst, Sprengstoffdelikte und Korruption) zuständig.
  • Wer Zivildienst leistet, erfüllt seine verfassungsmässige Pflicht, indem er sich ausserhalb der Armee mit gemeinnütziger Arbeit für Staat und Gesellschaft einsetzt. Der Status der zivildienstleistenden Personen entspricht weitestgehend jenem der Angehörigen der Armee. Deshalb können die zivildienstpflichtigen Personen auch zu ausserordentlichen Zivildiensteinsätzen verpflichtet werden. Diese entsprechen der Verpflichtung der Angehörigen der Armee Assistenz- und Aktivdienst zu leisten. Bisher sind allerdings noch nie ausserordentliche Zivildiensteinsätze angeordnet worden. Ende 2010 werden schätzungsweise 25’000 Zivildienstleistende für Aufgebote zur Verfügung stehen – mehrere Hundert verfügen über eine Kaderausbildung. Einsätze von mehreren Monaten Dauer sind möglich, doch die Einsatzbereitschaft des Zivildienstes ist derzeit tief: Gruppen von Zivildienstleistenden können heute nicht aus dem Stand alarmiert und eingesetzt werden. Sie sind weder für einen Einsatz entsprechend ausgebildet, noch haben sie, ausser wetterfesten Arbeitskleidern, eine eigene Ausrüstung. Gemäss dem Zielkatalog leistet der Zivildienst auch Beiträge im Rahmen der nationalen Sicherheitskooperation sowie Beiträge, um die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu erhalten. Damit ist der Zivildienst auch ein Instrument der Sicherheitspolitik, wobei über die Frage, welche konkreten sicherheitspolitischen Beiträge er leisten kann und soll, noch Unklarheit herrscht. Es ist jedoch zu prüfen, ob er in Zukunft zur Entlastung anderer Akteure des Sicherheitsverbund Schweiz eingesetzt werden kann.

Fazit
Der Sicherheitspolitische Bericht 2010 stellt keine revolutionierende Neuauflage des Sicherheitspolitischen Berichts 2000 dar, bildet jedoch insgesammt eine gute Grundlage für die weiteren Arbeiten dar. Die zugrunde liegende Definition der Sicherheitspolitik wurde verändert und ausgeweitet. Da es nicht mehr nur um die Bewältigung von Gewalt strategischem Ausmasses geht, wurden die Kantone verstärkt in den Bericht miteinbezogen und die sicherheitspolitischen Instrumente etwas angepasst. Der Sicherheitspolitische Bericht 2010 stellt die Zusammenarbeit im Innern in den Vordergrund, weil dort Defizite ausgemacht wurde – dies heisst jedoch nicht, dass die internationale Kooperation eine Ablehnung erfahren würde. Mit dem Sicherheitsverbund Schweiz wird ein Koordinations- und Konsultationsmechanismus geschaffen, welcher das Potential besitzen könnte, mittelfristig einen Mehrwert bei der Zusammenarbeit des Bundes mit den Kantonen zu schaffen. Leider hält sich der Sicherheitspolitische Bericht 2010 bei der Nennung von konkreten Massnahmen sehr zurück. Das Kapitel 4 über die sicherheitspolitische Strategie des Bundes gibt – ausser in Bezug auf Sicherheitsverbund Schweiz – wenig konkrete Antworten. Die Arme, welche im zweiten Teil des Artikels behandelt wird, nimmt einen zu grossen Teil des sicherheitspolitischen Berichts ein (insbesondere wenn der Armeebericht 2010 mitberücksichtigt wird). Damit wurde verpasst, das Potential der anderen sicherheitspolitischen Instrumente noch genauer festzuhalten. Die mögliche Weiterentwicklung der verschiedenen sicherheitspolitischen Instrumente fällt sehr oberflächlich aus und enttäuscht insbesondere beim Zivildienst. Wie eine Stellungnahme der Sicherheitspolitische Kommission des Ständerates (SiK-S) zu einer Vorversion des Berichtes festhält, liegt der Hauptmangel in den gänzlich fehlenden Ausführungen zur gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie zur gemeinsamen Sicherheits und Verteidigungspolitik (GSVP) der Europäischen Union, zur Sicherheits- und Armeepolitik der allianzfreien Staaten Europas (Österreich, Schweden, Finnland) und zu den Nachbarstaaten der Schweiz.

Bildverzeichnis
Oben links: Diese Powerpoint-Slide zeigte an einem Briefing im Sommer 2009 in Kabul die Komplexität der US-amerikanischen Strategie in Afghanistan auf. Konflikte sind heutzutage komplexer als früher und der ehemalige ISAF-Kommandant General Stanley McChristal meinte an diesem Briefing sogar: "When we understand that slide, we'll have won the war".
Oben rechts: Die Schweiz in Mitten der EU (violett und blau) und der NATO (violett und orange)
Mitte links: Die Abhängigkeit durch wirtschaftliche Vernetzung wurde beim libyschen Ölkonzern Tamoil mit ihren 350 Tankstellen in der Schweiz während der Libyenkrise offensichtlich. Auch wenn die libysche Drohung, den Ölexport in die Schweiz einstellen zu lassen, nicht konsequent umgesetz wurde, konnte die Abhängigkeit mit der Diversifizierung der Ölimporte aus Aserbaidschan, Kasachstan und Algerien erheblich reduziert werden.
Mitte rechts: Konsultations- und Koordinationsmechanismus Sicherheitsverbund Schweiz

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4 Responses to Sicherheitspolitische Veränderungen und Konsequenzen für die Schweizer Armee – Teil 1

  1. Froschn says:

    Was dem aktuellen sicherheitspolitischen Bericht (einmal mehr) abgeht und was den Eindruck er Orientierungslosigkeit verstärkt, ist das Fehlen klarer strategischer Ziele, bzw. einer Strategie insgesamt. Diese Unbestimmtheit, dieses sich nicht festlegen wollen, ist auch der Grund für die unkoordinierten Einzelaktionen der politischen Akteure. Bevor der Fokus nach innen (und damit meine ich die Ausgestaltung der Instrumente, v.a. der Armee) gelegt wird, müsste erst einmal der Rahmen analysiert werden in dem sich das Land bewegt. Das wäre in Zeiten diffuser Bedrohungsbilder besonders wichtig. Es geht nicht darum auf jede Bedrohung die passende Antwort zu finden, sondern darum, die Gefährdungen herauszuschälen, welche den Staat und seine Funktionsweise am nachhaltigsten einschränken können.

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